Análisis del Anteproyecto de Ley de Educación del Poder Ejecutivo (última versión aprobada por el Consejo de Ministros, mayo 2008)
Se trata de un extenso texto articulado, que contiene 121 nutridos artículos + 8 disposiciones transitorias.
Lic. Daniel J. Corbo
Análisis del Anteproyecto de Ley de Educación del Poder Ejecutivo
(última versión aprobada por el Consejo de Ministros, mayo 2008)
Se trata de un extenso texto articulado, que contiene 121 nutridos artículos +
8 disposiciones transitorias.
Lic. Daniel J. Corbo
I) Panorama general. Características: a) La última versión agrega una
Exposición de Motivos, con énfasis en el perfil particular de la política del
gobierno y en justificar la participación social en el Congreso de Educación
como fuente del proyecto de ley (lo que es negado por los propios sindicatos
participantes); b) el nuevo texto tiene un formato más jurídico y con una
mejor técnica legislativa, evitando largas parrafadas sin articular, pero sin
poder salvar la extensión y las incongruencias del mismo; c) las únicas
diferencias sustanciales con el texto anterior son dos: la incorporación de los
Directores Generales de los Consejos de las ramas de enseñanza y del
Instituto Universitario de Educación, como integrantes de pleno derecho con
voz y sin voto en el CODICEN (art. 60); y la otra, un cambio (para peor) en la
naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Evaluación Educativa y del Director
Ejecutivo del mismo (se analiza aparte); d) El proyecto instala un
participacionismo de actores sociales a todos los niveles, (Consejos, Centros
Educativos, Comisiones Departamentales) con lo que diluye el principio de
autoridad, desdibuja las líneas de responsabilidad y complejiza la gestión con
riesgo de caer en la anomia, la pérdida de ejecutividad y la ineficiencia; e)
resigna el principio representativo en la conducción de los órganos de dirección
de la educación en favor del gobierno corporativo; f) violenta la autonomía de
la ANEP en numerosos artículos (41,84,85,87, letras D, E, de las disposiciones
transitorias) habilitando la ingerencia del Poder Ejecutivo y de organismos
ajenos a la especialidad orgánica del Ente. Define de manera restrictiva el
principio de laicidad degradando sus alcances y garantías.
II) Principios Generales. El proyecto se refiere a los principios clásicos, en
general en forma correcta (salvo en lo que refiere a la laicidad). Se advierte un
progreso en la definición del principio de libertad de enseñanza, al quitar las
referencias del primer proyecto sobre "regular y controlar" la propuesta
educativa de la enseñanza privada. Se introduce un nuevo concepto que
resulta valioso, el de "participación" del educando como "sujeto activo en el
proceso de su educación", debiendo la metodología de enseñanza "favorecer la
formación ciudadana y la autonomía de la persona" (art. 12).
Laicidad. En cambio el principio de laicidad es devaluado y degradado en dos
aspectos: a) se omite la obligación ética del docente de impartir enseñanza con
"imparcialidad" (sólo mantiene de la ley vigente el concepto de "integralidad");
b) se omite toda referencia a la prohibición de hacer proselitismo de cualquier
especie y de respetar la conciencia autónoma del alumno. Se enfatiza el
garantizar "la pluralidad de opiniones y la confrontación racional y democrática
de saberes y creencias" (art. 20), con lo que se oculta que la relación Maestro-
Profesor/Alumno es asimétrica en términos de poder institucional, de autoridad
moral y de saber, por parte del docente, por lo que la "confrontación de
saberes y creencias" no puede darse en un plano de igualdad y equivalencia,
especialmente a nivel escolar y en los primeros años de la enseñanza media.
De hecho, la norma habilita a que el docente ejerza influencia en el alumno
con sus ideas y creencias, con tal que admita la libertad de opinión (lo que
siempre es relativo porque, al fin de cuentas, el que califica luego al alumno es
el docente).
III) Obligatoriedad y Autonomía. Se introduce una novedad positiva, al
establecer que se asegurará un mínimo de 900 horas anuales de actividad
curricular en primaria y media básica. Esto equivale a 5 horas diarias 180 días
de clase, lo que todavía es muy insuficiente. En cambio es declarativa la
obligatoriedad de la educación media superior, ya declarada por la
Constitución, donde el país tiene un notable rezago de cobertura y retención de
la matrícula en el conjunto de América Latina. En las disposiciones transitorias
se intenta avanzar operativamente, encomendando a la Comisión Coordinadora
Nacional de Educación Pública la presentación de un plan para alcanzar esas
metas de obligatoriedad. Se afecta con ello doblemente la autonomía del Ente
de enseñanza, primero encomendando el plan a un organismo externo a la
ANEP (presidido por el MEC e integrado por la UDELAR) en una materia de su
especialidad orgánica, y por otra parte remitiéndolo al Poder Legislativo, lo que
es insensato en su pretensión de una ley sobre aspectos operativos,
administrativos y de inversión que corresponde a la gestión interna de la ANEP.
El enfoque de la ley abre cuestiones internas de la ANEP, de carácter
estratégico y de su especialidad técnica, no sólo a la incidencia del gobierno
sino también a la intervención de la UDELAR, pero en ningún caso hay
reciprocidad que permita a la ANEP intervenir en asuntos de la Universidad,
marcando un injustificado tratamiento desigual entre los dos entes autónomos
de la enseñanza. Por otra parte, la ley deja afuera totalmente a la UDELAR,
sobre la que no legisla, por lo que no resulta una norma apropiada para
establecer con integralidad un sistema nacional de educación.
IV) Innovaciones en lo institucional. Se multiplican los Consejos,
Comisiones e Institutos y se aplica a todos los niveles la participación de
docentes, funcionarios, padres, vecinos de la comunidad. Como ya dijimos: se
diluyen los principios de autoridad y de responsabilidad del gobernante y se
resta ejecutividad y eficacia a los órganos de administración. (Se subrayan los
órganos de naturaleza novedosa, más allá del nombre)
- Comisión Nacional de Educación (22 m)
- Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública (8 m)
- Comisiones Coordinadoras Departamentales de Educación (19 x 7 m c/u)
- Congreso Nacional de Educación (x m)
- CODICEN (5 m)
- Consejo de Educación Inicial y Primaria (3m)
- Consejo de Educación Media Básica (3m)
- Consejo de Educación Media Superior (3m)
- Consejo de Educación Tecnológica y Superior (3m)
- Comisiones Consultivas de los Consejos de Educación. Integrados por
funcionarios, docentes, padres y alumnos (n m X 5)
- Consejo Coordinador de la educación en la Primera Infancia (7 m)
- Consejo Directivo del Instituto Nacional de Educación No Formal
- Instituto Universitario de Formación en Educación (cogobierno de
estudiantes, docentes y egresados)
- Comisión Coordinadora de la Educación de Personas Jóvenes y Adultas
- Instituto Nacional de Evaluación Estadística
- Comisión Nacional para la Educación en Derechos Humanos
- Consejos de Participación de los Centros Educativos. Lo integran padres,
docentes, funcionarios, estudiantes y vecinos (n m x 2.5000 aprox.)
- Asambleas Técnico Docentes Nacionales (nm/ x 4 subsistemas)
- Asambleas Técnico Docentes por Centro Educativo (n m x 2500 aprox.)
Esta creación múltiple de nuevos órganos responde a la aparición de un
novedoso principio organizativo de la educación pública (art. 50): "La
participación de los educandos o participantes, docentes, madres, padres o
responsables y la sociedad en general en la Educación Pública constituirá uno
de sus principios básicos. Se promoverá el cogobierno en los ámbitos que
corresponda". Compete a la ANEP (art 55): "promover la participación de toda
la sociedad en la formulación, implementación y desarrollo de la educación en
la órbita de su competencia". Esto puede llegar al extremo de que "los
educandos de cualquier Centro Educativo.tendrán derecho a participar
emitiendo opinión y realizando propuestas a las autoridades de los Centros
Educativos y de los Consejos de educación en los aspectos de educativos y de
gestión del Centro educativo"(art. 72.2). Siguiendo esta hipérbole podremos
ver a los pequeños de jardinera con sus delantalitos debatiendo de política
educativa y a los escolares, alternando, aprender a leer con el sesudo debate
sobre la política curricular o los sistemas de evaluación de aprendizaje.
V) La forma de designación de las autoridades de la ANEP. De este
criterio participacionista emana también la representación corporativa en la
dirección de los Consejos de Enseñanza de la ANEP. La idea expresada por los
sindicatos de la enseñanza es que para acceder a una "real y auténtica
autonomía" se debe partir del co-gobierno, de modo que los directamente
involucrados en la educación designen a los jerarcas del ente. El objetivo
político de esta visión corporativa es entregar la educación a una conducción
monopolizada por las fuerzas de izquierda. Este formato fue históricamente
defendido por el Frente Amplio. La propuesta del Ejecutivo no va tan lejos,
porque advierte las dificultades políticas de imponer una dominación
monopólica tan manifiesta de la izquierda y por su necesidad de balancear
políticamente las posiciones sindicales. Es así que realiza una propuesta mixta:
de los 5 miembros del CODICEN, 3 serán designados por el poder político y 2
por los docentes del Ente, mientras que de los 3 miembros de cada uno de los
cuatro Consejos de Educación, 2 serán designados por el CODICEN y 1 por los
docentes de la rama respectiva. Toda la formación docente estará en la órbita
del Instituto Universitario de Educación, cogobernada por los tres órdenes. De
la integración mixta propuesta puede deducirse el objetivo de perpetuar -
cualquiera sea el resultado de las elecciones nacionales- una mayoría de
izquierda en la conducción de la enseñanza. La designación mixta -por los
poderes públicos y por los docentes- de las autoridades de la enseñanza
supone la siguiente ecuación: Hipótesis A) gana la elección nacional el Frente
Amplio. En este caso la izquierda tendría por lo menos en el CODICEN 2
miembros partidarios + 2 miembros de izquierda elegidos por los docentes, o
sea 4 Consejeros en 5 miembros. En los Consejos educativos de cada rama la
izquierda tendría (al menos) el Presidente del Consejo + 1 miembro electo por
el gremio docente, o sea 2 Consejeros en 3 miembros (aunque también
podrían ser todos: 3 en 3, porque éstos son designados por el CODICEN por
una mayoría de 4 votos, mayoría que poseería para adoptar este criterio).
Hipótesis B) gana la elección el Partido Nacional. En este caso la izquierda
tendría en el CODICEN 1 Consejero partidario + 2 miembros de izquierda
elegidos por los docentes, o sea, 3 Consejeros en 5 miembros. En los Consejos
educativos de cada rama, la izquierda tendría 1 Consejero partidario + 1
Consejero electo por el gremio docente respectivo, o sea, 2 Consejeros en 3
miembros. En cualquiera de los dos casos, en virtud de que la designación de
los miembros de los Consejos por rama requiere cuatro votos en el CODICEN,
los representantes gremiales (2 votos) tienen poder de veto sobre todo
candidato que se proponga. Las únicas formas de escapar a este corset sería
disponer en el Senado (en alianza con otros partidos) la mayoría absoluta,
esperar 60 días luego de enviada la primera propuesta de venia y enviar una
segunda propuesta. En este caso, de los 3 miembros políticos del CODICEN
ninguno sería de izquierda, para así tener mayoría en el mismo. En los
Consejos, habría que esperar 60 días de la primera propuesta, para designar
dos miembros con una mayoría de tres en el CODICEN y evitar el veto de los
representantes gremiales. Como se aprecia estas únicas salidas son
contingentes y complicadas.
La ley que impulsa el Ejecutivo tiene el objetivo (gane o pierda el Frente
Amplio las elecciones, sea o no gobierno), de obtener invariablemente una
mayoría de izquierda en los órganos directivos de la educación y poder de veto
sobre los candidatos a Consejero de los órganos que dirigen las distintas ramas
de enseñanza. A ello debe agregarse que controla los sindicatos y que va a
ganar una importante influencia en todos los niveles del Ente a través de las
Comisiones de carácter participativo en los Consejos y en cada uno de los más
de 2.500 Centros docentes. Todo ello permite pronosticar que a los partidos
tradicionales, aunque ganen las elecciones y sean gobierno nacional,
no les será posible gobernar la enseñanza pública.
VI) Consejo de Enseñanza Media Básica. Unifica el Ciclo Básico de la
enseñanza media que se imparte en Secundaria y en UTU en un solo
organismo. Es la vuelta a la reforma Pivel Devoto de 1986 (Ciclo Básico Único),
que tanto resistió la izquierda. Es una buena decisión pero impracticable en
este momento, porque el ciclo básico de UTU que funciona en las escuelas
técnicas tiene más de 15 mil alumnos y, al salir de las mismas, no hay
disponibilidad locativa para albergarlos. Si permanecen en los locales de UTU
dos Consejos ejercerían autoridad sobre un mismo local, lo que resulta muy
complicado.
VII) Estatuto del Docente. Agrega como novedad la exigencia del respectivo
titulo docente para la educación media básica (art. 69.2). Aunque es una
medida deseable e ideal, no puede cumplirse para la enseñanza media básica.
Hay cuantiosos profesores sin titulación especialmente en Ciencias y en
localidades del Interior del país. Implicaría dejar sin profesores a multitud de
alumnos.
VIII) Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Se crea como órgano
desconcentrado del MEC, en calidad de Unidad Ejecutora del mismo. Establece,
también, un Director Ejecutivo designado por el Poder Ejecutivo, previo
concurso (función de Alta Prioridad de Director Ejecutivo). Esta novedad de
última hora es la única del proyecto que apuntala la calidad de los
aprendizajes. Creemos que debe ser apoyada. La comisión de educación del
Directorio en documentos elevados a éste, tenía una propuesta similar. La
debilidad que se aprecia en este artículo del proyecto (116-117) es que será
dirigido por una Comisión de 5 miembros, designados por el MEC (1), por el
CODICEN (2), por la UDELAR (1) y por la educación privada (1). Es objetable
la naturaleza jurídica y la forma de designación del Consejo Directivo. Hubiera
sido deseable: a) que el Instituto no tuviera una dependencia directa del Poder
Ejecutivo, a través del MEC que será su jerarca; b) que la designación de los
miembros del Consejo Directivo no emanara de los organismos públicos de la
educación que debe evaluar. El Instituto deberá bianualmente hacer un
Informe sobre el Estado de la Educación, pero preocupa que el mismo deba ser
aprobado por el Poder Ejecutivo (art. 120)
IX) Instituto Universitario de Educación (Formación de maestros,
profesores y educadores sociales, sustituyendo IINN e IPA). Dirigido por
cogobierno de los tres órdenes. Los procedimientos para elaborar la
reglamentación de las reválidas de títulos anteriores y la propuesta de
estructura y funcionamiento (plazo de un año) son violatoria de la autonomía
de la ANEP (arts. 84-85). El carácter universitario que se otorgará a los títulos
y a la formación de los docentes es de gran importancia. Es una medida a
apoyar.
X) Institutos de Educación Terciaria. Es una buena idea sin desarrollar
(arts. 86-87). Da un plazo de un año para formular un proyecto académico y
organizativo para su creación, mediante un procedimiento violatorio de la
autonomía de la ANEP. El programa nuestro de la campaña electoral pasada
proponía esta idea, pero mejor desarrollada.
XI) Los Centros Educativos (art. 43) Será un ámbito institucional
jerarquizado dotado de recursos y competencias en función de los objetivos de
su proyecto educativo. Se fortalecerá la gestión de los centros educativos
públicos en los aspectos pedagógicos, de personal y financiero, dispondrá de
fondos para el mantenimiento del local, para actividades académicas y
culturales o sociales de extensión. Este es un asunto clave, la columna
vertebral de un cambio educativo como lo desarrollamos en nuestro programa
de la campaña pasada. Aquí se trata en un solo artículo, con buenas
intenciones declarativas y poco más.
XII) El CODICEN y los Consejos Educativos. La distribución de cometidos
entre los Consejos de la ANEP, está presidido por una lógica que desdibuja el
papel del CODICEN operando respecto a la normativa vigente una distribución
de competencias a favor de los Consejos de las diversas ramas de enseñanza.
Debilita en forma significativa la coordinación de políticas que opera el actual
órgano jerarca del ente. En otros casos (cuando se trata de nuevos institutos,
organismos y medidas de política educativa), las atribuciones de planificación y
reglamentación se las otorga a la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional
de Educación Pública, en un procedimiento violatorio de la autonomía de la
ANEP que da ingerencia preponderante al MEC, y lleva al extremo la anulación
del CODICEN como órgano de planeamiento de políticas educativas.
Consideraciones políticas sobre el proyecto de Ley de Educación (al
margen del texto)
I) ¿La ley de educación debe ser un asunto partidista o nacional? La
educación es una cuestión nacional y una política de Estado, estrechamente
conectada con el destino de todos los uruguayos, en términos colectivos de
desarrollo y de capital social, así como en términos individuales de
oportunidades y promoción personal. Obtener logros educativos sustanciales
requiere de un horizonte temporal amplio y un esfuerzo de continuidad de
políticas educativas sostenidas en el tiempo, que trasciende ampliamente un
período de gobierno. Se trata de evitar que cada administración que llega
descontinúe las políticas implementadas por la anterior, porque ello no permite
la acumulación de aprendizajes ni oportunidades para que fructifique ninguna
estrategia implementada.
El gobierno ha encarado la elaboración de una ley de educación como una
cuestión de partido, desde una visión ideológica unilateral, sin consultar a las
otras fuerzas políticas en procura de un entendimiento, sin buscar consensos
mínimos que sustenten un pacto político-social de largo plazo, para convocar a
un esfuerzo nacional que ponga a la educación por encima de las disputas
partidistas, sectoriales o corporativas, y proteja a nuestros alumnos del
creciente deterioro del sistema educativo.
II) El sustento político y social del proyecto gubernista. La ley de
educación vigente fue fruto de un acuerdo nacional de todos los partidos
políticos y de los sindicatos docentes y estudiantiles a la salida de la dictadura
(CONAPRO). Fue sancionado por la unanimidad del Poder Legislativo. Cabe
entonces preguntarse: ¿es legítimo y da suficiente respaldo a un texto legal
una mayoría relativa y políticamente circunstancial de la fuerza de gobierno?
¿Es viable una política educativa futura enmarcada en un texto legal repudiado
por los sindicatos y con el disenso de las fuerzas políticas que representan al
otro medio país que no apoya al gobierno? Es poco responsable pensar que
una ley confrontada puede ser la solución a los problemas de la educación. (Un
ejemplo de lo que se debería hacer es el "Protocolo gobierno-partidos de la
concertación", firmado en Chile para "garantizar una educación de calidad")
En educación necesitamos un nuevo contrato fundante que implique a todos
los sectores de la sociedad, que alumbre un esfuerzo de todos para lograr una
educación moderna, de calidad, que se haga cargo de los resultados, que rinda
cuentas, y sostenga un esfuerzo consistente de cualificación en una
prospectiva de largo plazo.
III) El espejismo ilusionista de que un texto legal puede solucionar los
graves problemas de la educación nacional. Esta creencia, propia de un
pensamiento mágico, induce esta iniciativa, mostrando que el gobierno no
comprende la naturaleza de los graves y complejos problemas de nuestra
educación, que no son normativos ni de gobierno de la enseñanza, único tema
que ha ocupado el centro del debate. Los problemas de calidad que tenemos
no lo resolverán la "autonomía y el cogobierno", ni el participacionismo que a
todo nivel instaura este proyecto. Por el contrario, se multiplica hasta la
enésima potencia las instancias de decisión, desdibujando responsabilidades y
generando confusión en las líneas de conducción, agravando la inoperancia del
sistema y su deterioro. Lo que no se pone a discusión ni se aborda en esta ley
son los problemas de fondo, sustantivos, que hacen a la ineficiencia del
sistema, a la pérdida de calidad de los aprendizajes y a los elevados fracasos
de los alumnos. El gobierno hace malabares, troca la realidad por el papel y
cree que algo escrito en éste cambiará a aquella, que la crisis estructural de la
enseñanza puede ser solucionada desde pragmáticas normativas, que los
problemas de la calidad educativa son cuestión de disposiciones legales.
Como lo ha propuesto la Universidad de la República se requeriría en esta
oportunidad un texto legal que ofrezca un marco normativo-institucional para
una profunda reforma educativa. Lo prioritario es definir los contenidos
fundamentales de esa Reforma a través de una "Ley Programa", que
establezca grandes metas nacionales en educación y defina procedimientos
flexibles para avanzar hacia ellas (en "Hacia la Reforma Universitaria 2/ Sobre
la ley de educación" p. 12)